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什么是主動(dòng)披露
根據(jù)《海關(guān)稽查條例》以及《稽查條例實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)披露是指進(jìn)出口企業(yè)、單位就其尚未被海關(guān)發(fā)現(xiàn)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定情事，主動(dòng)如實(shí)向海關(guān)報(bào)告，并接受和配合海關(guān)處理。上述進(jìn)出口企業(yè)、單位，主要包括從事與進(jìn)出口業(yè)務(wù)相關(guān)的法人或者非法人組織。關(guān)于自然人能否成為主動(dòng)披露的主體，相關(guān)法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有做出具體規(guī)定。從法律適用的一般性原則考慮，如果自然人主動(dòng)向海關(guān)報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，并符合相關(guān)條件的，海關(guān)也可以認(rèn)定其構(gòu)成主動(dòng)披露。
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為什么建立主動(dòng)披露制度
主動(dòng)披露制度是海關(guān)改進(jìn)優(yōu)化執(zhí)法方式的有益探索和實(shí)踐。與海關(guān)傳統(tǒng)意義上的單向性的剛性執(zhí)法不同，主動(dòng)披露制度屬于激勵(lì)性的執(zhí)法方式。在主動(dòng)披露模式下，企業(yè)不再是海關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)中被動(dòng)的接受方，其可以通過(guò)自身的主動(dòng)作為（主動(dòng)報(bào)告、主動(dòng)糾錯(cuò)），在一定程度上影響海關(guān)的執(zhí)法結(jié)果（如通過(guò)主動(dòng)披露爭(zhēng)取海關(guān)減免處罰），從而引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)日常管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動(dòng)報(bào)告、及時(shí)糾錯(cuò)的誠(chéng)信驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，提高海關(guān)執(zhí)法效能，推動(dòng)構(gòu)建海關(guān)與企業(yè)的協(xié)同共治格局。
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主動(dòng)披露適用哪些違法行為
根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實(shí)施辦法》的規(guī)定，主動(dòng)披露主要是指進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)向海關(guān)報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的規(guī)定，“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”是指違反海關(guān)法以及其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章但不構(gòu)成走私的行為。由此可見(jiàn)，主動(dòng)披露制度主要適用于并非出于當(dāng)事人主觀故意而實(shí)施的違法行為，當(dāng)事人故意而為的走私行為被排除在外。其制度設(shè)計(jì)的主要考慮是：只有那些因疏忽或者過(guò)失導(dǎo)致違法行為發(fā)生且能夠自查自糾并主動(dòng)報(bào)告的企業(yè)，才有資格享受減免處罰的優(yōu)惠待遇；走私行為人故意違法在前，事后報(bào)告不能視作主動(dòng)披露，更不能豁免法律責(zé)任。
雖然基于現(xiàn)行規(guī)定，主動(dòng)披露制度僅適用于違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，但實(shí)踐中企業(yè)對(duì)于通過(guò)自查發(fā)現(xiàn)違反海關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行為，沒(méi)有必要過(guò)于拘泥該行為究竟是走私行為還是違規(guī)行為。一方面企業(yè)受專業(yè)知識(shí)和能力限制恐難以對(duì)違法行為性質(zhì)做出準(zhǔn)確判斷；另一方面業(yè)務(wù)人員在企業(yè)并不知情的情況下實(shí)施走私行為，是構(gòu)成單位走私還是個(gè)人走私需要由海關(guān)最終認(rèn)定。因此，上述情況下企業(yè)可以在第一時(shí)間按照主動(dòng)披露程序向海關(guān)報(bào)告，即使最終因海關(guān)認(rèn)定構(gòu)成走私行為不能適用主動(dòng)披露制度，也可以因及時(shí)糾正違法行為、主動(dòng)消除危害后果以及積極配合海關(guān)調(diào)查等，直接適用《行政處罰法》關(guān)于從輕、減輕或者不予處罰的相關(guān)規(guī)定。
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主動(dòng)披露制度是否僅適用于稽查處理
很多企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露制度的適用范圍都有這樣的誤解。需要說(shuō)明的是，主動(dòng)披露制度雖然首先在《海關(guān)稽查條例》這部行政法規(guī)中做出規(guī)定，但條例對(duì)于該項(xiàng)制度的適用范圍并未做出限制性規(guī)定和排他性安排。實(shí)踐中，主動(dòng)披露制度作為一種激勵(lì)性的執(zhí)法方式，已被應(yīng)用于包括海關(guān)稽查處理在內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域。譬如，海關(guān)總署2016年第62號(hào)“關(guān)于開(kāi)展稅收征管方式改革試點(diǎn)的公告”規(guī)定，實(shí)施自報(bào)自繳的進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)向海關(guān)書(shū)面報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理，經(jīng)海關(guān)認(rèn)定主動(dòng)披露的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰；2018年5月1日起施行的《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》就主動(dòng)披露所涉行政處罰是否作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況記錄問(wèn)題做出相關(guān)規(guī)定。其他執(zhí)法領(lǐng)域主動(dòng)披露制度的實(shí)施，參照?qǐng)?zhí)行《稽查條例實(shí)施辦法》有關(guān)程序性規(guī)定。
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構(gòu)成主動(dòng)披露需要滿足哪些條件
企業(yè)主動(dòng)報(bào)告行為是否屬于主動(dòng)披露，由海關(guān)最終認(rèn)定。那么需要滿足哪些條件，海關(guān)才會(huì)認(rèn)定為主動(dòng)披露，這是企業(yè)非常關(guān)心的問(wèn)題。根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實(shí)施辦法》的規(guī)定，除前面幾個(gè)問(wèn)題中已經(jīng)提到的主動(dòng)披露行為應(yīng)當(dāng)是違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為外，企業(yè)構(gòu)成主動(dòng)披露還需要滿足以下條件：
一是企業(yè)主動(dòng)報(bào)告的違法行為應(yīng)當(dāng)是海關(guān)此前并未掌握的，如果海關(guān)在企業(yè)報(bào)告前已經(jīng)掌握了違法線索，企業(yè)的報(bào)告行為至多屬于配合海關(guān)調(diào)查，不能構(gòu)成主動(dòng)披露。
二是在海關(guān)以明示方式通知企業(yè)啟動(dòng)調(diào)查、稽查、核查、查驗(yàn)（檢查）等相關(guān)執(zhí)法程序前主動(dòng)報(bào)告的，方可構(gòu)成主動(dòng)披露。企業(yè)收到海關(guān)上述通知后再報(bào)告的，不能排除其存在因擔(dān)心海關(guān)查發(fā)而提前報(bào)告的可能，難以認(rèn)定是否是真正意義上的“主動(dòng)”，故不能按照主動(dòng)披露處理。
三是主動(dòng)報(bào)告內(nèi)容屬實(shí)，不存在嚴(yán)重失實(shí)或者隱瞞其他違法行為的情形。如實(shí)報(bào)告，是對(duì)企業(yè)主動(dòng)披露的基本要求。如果報(bào)告內(nèi)容嚴(yán)重失實(shí)或者隱瞞其他違法行為，企業(yè)的真實(shí)意圖就很有可能是為了避重就輕、掩人耳目，甚至干擾海關(guān)執(zhí)法辦案，不僅不能視為主動(dòng)披露，對(duì)其行為還應(yīng)當(dāng)給與否定性評(píng)價(jià)。
除滿足上述條件外，進(jìn)出口企業(yè)申請(qǐng)主動(dòng)披露，還需要向海關(guān)提交賬簿、單證等相關(guān)材料，并對(duì)所提交材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)法律責(zé)任。
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主動(dòng)披露是否必須以書(shū)面方式向海關(guān)報(bào)告
根據(jù)《稽查條例實(shí)施辦法》規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向海關(guān)書(shū)面報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理。配合該辦法的實(shí)施，海關(guān)總署2016年第61號(hào)公告公布了包括《主動(dòng)披露報(bào)告》在內(nèi)的海關(guān)稽查相關(guān)法律文書(shū)。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號(hào)“關(guān)于執(zhí)行主動(dòng)披露涉稅違規(guī)行為有關(guān)事項(xiàng)的公告”，又專門(mén)明確進(jìn)出口企業(yè)向海關(guān)主動(dòng)報(bào)告涉及稅款征收違規(guī)行為，需要填制《主動(dòng)披露報(bào)告表》。應(yīng)該說(shuō)，由于主動(dòng)披露制度可能在一定程度上豁免當(dāng)事人的法律責(zé)任，在相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)上對(duì)主動(dòng)披露的認(rèn)定和執(zhí)行設(shè)置了較為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，其中就包括主動(dòng)披露必須采取書(shū)面方式向海關(guān)報(bào)告。這一方面體現(xiàn)了對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào)的法治原則，同時(shí)也是出于固定證據(jù)、固化流程、避免爭(zhēng)議的需要。有必要說(shuō)明的是，在某些特殊情況下，如果企業(yè)確實(shí)由于客觀原因無(wú)法進(jìn)行書(shū)面報(bào)告，可以在第一時(shí)間先以口頭方式向海關(guān)如實(shí)報(bào)告有關(guān)情況，在條件允許后再盡快補(bǔ)充提供書(shū)面報(bào)告，應(yīng)當(dāng)視同符合相關(guān)程序性規(guī)定。
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主動(dòng)披露是否一定不予處罰
這個(gè)問(wèn)題是廣大進(jìn)出口企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露制度最為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，而且很多企業(yè)對(duì)此持肯定看法，認(rèn)為只要企業(yè)主動(dòng)披露，海關(guān)就應(yīng)該不予處罰，否則就是對(duì)企業(yè)的不公正對(duì)待。個(gè)別企業(yè)甚至錯(cuò)誤認(rèn)為，企業(yè)主動(dòng)披露就是“自投羅網(wǎng)”。上述問(wèn)題反映出一些企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露的制度內(nèi)涵以及其與法律責(zé)任確定兩者之間的關(guān)系還缺乏正確認(rèn)識(shí)。應(yīng)該說(shuō)，主動(dòng)披露作為引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并主動(dòng)糾錯(cuò)、主動(dòng)報(bào)告的制度，其法律效果更多地體現(xiàn)為海關(guān)在作出處罰決定過(guò)程中量罰的考慮因素，但并不屬于法定的免責(zé)事由。《海關(guān)稽查條例》對(duì)于主動(dòng)披露所涉違法行為只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”；《稽查條例實(shí)施辦法》雖然對(duì)主動(dòng)披露的違法行為有“不予行政處罰”的規(guī)定，但不予處罰的行為必須符合“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果”的條件，而這正是《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定的不予行政處罰的情形。基于上述分析，我們可以得出以下結(jié)論：對(duì)于企業(yè)主動(dòng)披露的違規(guī)行為，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰，但不必然免責(zé)；只有符合《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定情形，方可不予處罰。
對(duì)于哪些情形屬于《行政處罰法》上述規(guī)定的不予處罰情形，海關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐予以明確和細(xì)化。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號(hào)公告就針對(duì)主動(dòng)披露的涉稅違規(guī)行為，明確了兩種情形海關(guān)依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定可以不予處罰。一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個(gè)月內(nèi)向海關(guān)主動(dòng)披露，并主動(dòng)消除危害后果的；另一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個(gè)月后向海關(guān)主動(dòng)披露，漏繳、少繳稅款占應(yīng)繳納稅款比例10%以下，或者漏繳、少繳稅款在人民幣50萬(wàn)元以下，并主動(dòng)消除危害后果的。需要注意的是，上述兩種情況均要求企業(yè)“主動(dòng)消除危害后果”，與《行政處罰法》所規(guī)定的不予處罰情形保持銜接。對(duì)于涉稅違規(guī)行為，“主動(dòng)消除危害后果”主要指補(bǔ)繳相關(guān)稅款，補(bǔ)辦有關(guān)海關(guān)手續(xù)，使涉案行為性狀回歸到合法狀態(tài)。
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還可享受哪些優(yōu)惠待遇或者鼓勵(lì)措施
海關(guān)對(duì)于主動(dòng)披露企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的覆蓋范圍，不僅局限于對(duì)其相關(guān)違法行為從輕、減輕或者不予處罰，還包括以下幾個(gè)方面：一是信用狀況記錄的特別處置。根據(jù)海關(guān)總署相關(guān)規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)披露且被海關(guān)處以警告或者50萬(wàn)元以下罰款處罰的行為，不作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。50萬(wàn)元罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)針對(duì)一般性質(zhì)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為做出的罰款處罰。二是減免滯納金。《稽查條例實(shí)施辦法》規(guī)定，對(duì)主動(dòng)披露并補(bǔ)繳稅款的進(jìn)出口企業(yè)，海關(guān)可以減免滯納金。企業(yè)補(bǔ)繳稅款的稅負(fù)義務(wù)不能因主動(dòng)披露得以免除，但因遲延履行稅負(fù)義務(wù)所產(chǎn)生的帶有懲戒性質(zhì)的滯納金，可以因企業(yè)主動(dòng)披露予以豁免。由此可見(jiàn)，主動(dòng)披露在一定程度上消除了企業(yè)因逾期履行納稅義務(wù)而產(chǎn)生的負(fù)面影響和不利后果。
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企業(yè)主動(dòng)披露是否會(huì)影響其信用等級(jí)
總體來(lái)看，企業(yè)主動(dòng)披露對(duì)其信用等級(jí)可能產(chǎn)生的影響更多的是積極的、正向的影響。正如我們?cè)谏弦粋€(gè)問(wèn)題中提到的，進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)披露且被海關(guān)處以警告或者50萬(wàn)元以下罰款處罰的行為，都不會(huì)作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。執(zhí)法實(shí)踐中，50萬(wàn)元的罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)對(duì)一般違規(guī)行為作出的罰款處罰。換言之，因企業(yè)主動(dòng)披露，海關(guān)對(duì)這類處罰決定在評(píng)定企業(yè)信用狀況中不予考慮，可以在很大程度上化解企業(yè)信用等級(jí)的下調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。但上述積極影響和作用是相對(duì)的、有限度的，企業(yè)主動(dòng)披露與信用等級(jí)下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)并不是完全“絕緣”。如果企業(yè)違規(guī)行為的罰款數(shù)額突破了50萬(wàn)元的“紅線”，即使有主動(dòng)披露情節(jié)，有關(guān)罰款決定也會(huì)納入信用記錄，對(duì)企業(yè)信用狀況以及信用等級(jí)的評(píng)定產(chǎn)生負(fù)面影響。
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主動(dòng)披露制度對(duì)于企業(yè)的根本價(jià)值是什么
主動(dòng)披露制度在幫助企業(yè)化解個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)、降低違規(guī)成本、消減負(fù)面影響等方面具有十分明顯的作用，但這就是該項(xiàng)制度的全部?jī)r(jià)值所在嗎？執(zhí)法實(shí)踐表明，絕大多數(shù)違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，涉案企業(yè)主觀上并無(wú)違反規(guī)定的故意，違規(guī)情事的發(fā)生往往是由于企業(yè)內(nèi)部管控機(jī)制不健全、部門(mén)銜接不順暢、合規(guī)審查不到位、員工能力不適應(yīng)等原因造成的。歸結(jié)為一點(diǎn)，就是管理問(wèn)題。而主動(dòng)披露制度的設(shè)計(jì)初衷和基本理念，就是引導(dǎo)、激勵(lì)、促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化自律管理、提升合規(guī)能力，通過(guò)健全完善與海關(guān)業(yè)務(wù)有關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)加強(qiáng)源頭治理和過(guò)程管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭，將其化解消除于萌芽階段，逐步由“主動(dòng)披露”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)可披露”，這應(yīng)該是主動(dòng)披露制度對(duì)企業(yè)的根本價(jià)值所在。
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什么是主動(dòng)披露
根據(jù)《海關(guān)稽查條例》以及《稽查條例實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)披露是指進(jìn)出口企業(yè)、單位就其尚未被海關(guān)發(fā)現(xiàn)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定情事，主動(dòng)如實(shí)向海關(guān)報(bào)告，并接受和配合海關(guān)處理。上述進(jìn)出口企業(yè)、單位，主要包括從事與進(jìn)出口業(yè)務(wù)相關(guān)的法人或者非法人組織。關(guān)于自然人能否成為主動(dòng)披露的主體，相關(guān)法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有做出具體規(guī)定。從法律適用的一般性原則考慮，如果自然人主動(dòng)向海關(guān)報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，并符合相關(guān)條件的，海關(guān)也可以認(rèn)定其構(gòu)成主動(dòng)披露。
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為什么建立主動(dòng)披露制度
主動(dòng)披露制度是海關(guān)改進(jìn)優(yōu)化執(zhí)法方式的有益探索和實(shí)踐。與海關(guān)傳統(tǒng)意義上的單向性的剛性執(zhí)法不同，主動(dòng)披露制度屬于激勵(lì)性的執(zhí)法方式。在主動(dòng)披露模式下，企業(yè)不再是海關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)中被動(dòng)的接受方，其可以通過(guò)自身的主動(dòng)作為（主動(dòng)報(bào)告、主動(dòng)糾錯(cuò)），在一定程度上影響海關(guān)的執(zhí)法結(jié)果（如通過(guò)主動(dòng)披露爭(zhēng)取海關(guān)減免處罰），從而引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)日常管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動(dòng)報(bào)告、及時(shí)糾錯(cuò)的誠(chéng)信驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，提高海關(guān)執(zhí)法效能，推動(dòng)構(gòu)建海關(guān)與企業(yè)的協(xié)同共治格局。
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主動(dòng)披露適用哪些違法行為
根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實(shí)施辦法》的規(guī)定，主動(dòng)披露主要是指進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)向海關(guān)報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的規(guī)定，“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”是指違反海關(guān)法以及其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章但不構(gòu)成走私的行為。由此可見(jiàn)，主動(dòng)披露制度主要適用于并非出于當(dāng)事人主觀故意而實(shí)施的違法行為，當(dāng)事人故意而為的走私行為被排除在外。其制度設(shè)計(jì)的主要考慮是：只有那些因疏忽或者過(guò)失導(dǎo)致違法行為發(fā)生且能夠自查自糾并主動(dòng)報(bào)告的企業(yè)，才有資格享受減免處罰的優(yōu)惠待遇；走私行為人故意違法在前，事后報(bào)告不能視作主動(dòng)披露，更不能豁免法律責(zé)任。
雖然基于現(xiàn)行規(guī)定，主動(dòng)披露制度僅適用于違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，但實(shí)踐中企業(yè)對(duì)于通過(guò)自查發(fā)現(xiàn)違反海關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行為，沒(méi)有必要過(guò)于拘泥該行為究竟是走私行為還是違規(guī)行為。一方面企業(yè)受專業(yè)知識(shí)和能力限制恐難以對(duì)違法行為性質(zhì)做出準(zhǔn)確判斷；另一方面業(yè)務(wù)人員在企業(yè)并不知情的情況下實(shí)施走私行為，是構(gòu)成單位走私還是個(gè)人走私需要由海關(guān)最終認(rèn)定。因此，上述情況下企業(yè)可以在第一時(shí)間按照主動(dòng)披露程序向海關(guān)報(bào)告，即使最終因海關(guān)認(rèn)定構(gòu)成走私行為不能適用主動(dòng)披露制度，也可以因及時(shí)糾正違法行為、主動(dòng)消除危害后果以及積極配合海關(guān)調(diào)查等，直接適用《行政處罰法》關(guān)于從輕、減輕或者不予處罰的相關(guān)規(guī)定。
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主動(dòng)披露制度是否僅適用于稽查處理
很多企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露制度的適用范圍都有這樣的誤解。需要說(shuō)明的是，主動(dòng)披露制度雖然首先在《海關(guān)稽查條例》這部行政法規(guī)中做出規(guī)定，但條例對(duì)于該項(xiàng)制度的適用范圍并未做出限制性規(guī)定和排他性安排。實(shí)踐中，主動(dòng)披露制度作為一種激勵(lì)性的執(zhí)法方式，已被應(yīng)用于包括海關(guān)稽查處理在內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域。譬如，海關(guān)總署2016年第62號(hào)“關(guān)于開(kāi)展稅收征管方式改革試點(diǎn)的公告”規(guī)定，實(shí)施自報(bào)自繳的進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)向海關(guān)書(shū)面報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理，經(jīng)海關(guān)認(rèn)定主動(dòng)披露的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰；2018年5月1日起施行的《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》就主動(dòng)披露所涉行政處罰是否作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況記錄問(wèn)題做出相關(guān)規(guī)定。其他執(zhí)法領(lǐng)域主動(dòng)披露制度的實(shí)施，參照?qǐng)?zhí)行《稽查條例實(shí)施辦法》有關(guān)程序性規(guī)定。
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構(gòu)成主動(dòng)披露需要滿足哪些條件
企業(yè)主動(dòng)報(bào)告行為是否屬于主動(dòng)披露，由海關(guān)最終認(rèn)定。那么需要滿足哪些條件，海關(guān)才會(huì)認(rèn)定為主動(dòng)披露，這是企業(yè)非常關(guān)心的問(wèn)題。根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實(shí)施辦法》的規(guī)定，除前面幾個(gè)問(wèn)題中已經(jīng)提到的主動(dòng)披露行為應(yīng)當(dāng)是違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為外，企業(yè)構(gòu)成主動(dòng)披露還需要滿足以下條件：
一是企業(yè)主動(dòng)報(bào)告的違法行為應(yīng)當(dāng)是海關(guān)此前并未掌握的，如果海關(guān)在企業(yè)報(bào)告前已經(jīng)掌握了違法線索，企業(yè)的報(bào)告行為至多屬于配合海關(guān)調(diào)查，不能構(gòu)成主動(dòng)披露。
二是在海關(guān)以明示方式通知企業(yè)啟動(dòng)調(diào)查、稽查、核查、查驗(yàn)（檢查）等相關(guān)執(zhí)法程序前主動(dòng)報(bào)告的，方可構(gòu)成主動(dòng)披露。企業(yè)收到海關(guān)上述通知后再報(bào)告的，不能排除其存在因擔(dān)心海關(guān)查發(fā)而提前報(bào)告的可能，難以認(rèn)定是否是真正意義上的“主動(dòng)”，故不能按照主動(dòng)披露處理。
三是主動(dòng)報(bào)告內(nèi)容屬實(shí)，不存在嚴(yán)重失實(shí)或者隱瞞其他違法行為的情形。如實(shí)報(bào)告，是對(duì)企業(yè)主動(dòng)披露的基本要求。如果報(bào)告內(nèi)容嚴(yán)重失實(shí)或者隱瞞其他違法行為，企業(yè)的真實(shí)意圖就很有可能是為了避重就輕、掩人耳目，甚至干擾海關(guān)執(zhí)法辦案，不僅不能視為主動(dòng)披露，對(duì)其行為還應(yīng)當(dāng)給與否定性評(píng)價(jià)。
除滿足上述條件外，進(jìn)出口企業(yè)申請(qǐng)主動(dòng)披露，還需要向海關(guān)提交賬簿、單證等相關(guān)材料，并對(duì)所提交材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)法律責(zé)任。
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主動(dòng)披露是否必須以書(shū)面方式向海關(guān)報(bào)告
根據(jù)《稽查條例實(shí)施辦法》規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向海關(guān)書(shū)面報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理。配合該辦法的實(shí)施，海關(guān)總署2016年第61號(hào)公告公布了包括《主動(dòng)披露報(bào)告》在內(nèi)的海關(guān)稽查相關(guān)法律文書(shū)。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號(hào)“關(guān)于執(zhí)行主動(dòng)披露涉稅違規(guī)行為有關(guān)事項(xiàng)的公告”，又專門(mén)明確進(jìn)出口企業(yè)向海關(guān)主動(dòng)報(bào)告涉及稅款征收違規(guī)行為，需要填制《主動(dòng)披露報(bào)告表》。應(yīng)該說(shuō)，由于主動(dòng)披露制度可能在一定程度上豁免當(dāng)事人的法律責(zé)任，在相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)上對(duì)主動(dòng)披露的認(rèn)定和執(zhí)行設(shè)置了較為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，其中就包括主動(dòng)披露必須采取書(shū)面方式向海關(guān)報(bào)告。這一方面體現(xiàn)了對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào)的法治原則，同時(shí)也是出于固定證據(jù)、固化流程、避免爭(zhēng)議的需要。有必要說(shuō)明的是，在某些特殊情況下，如果企業(yè)確實(shí)由于客觀原因無(wú)法進(jìn)行書(shū)面報(bào)告，可以在第一時(shí)間先以口頭方式向海關(guān)如實(shí)報(bào)告有關(guān)情況，在條件允許后再盡快補(bǔ)充提供書(shū)面報(bào)告，應(yīng)當(dāng)視同符合相關(guān)程序性規(guī)定。
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主動(dòng)披露是否一定不予處罰
這個(gè)問(wèn)題是廣大進(jìn)出口企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露制度最為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，而且很多企業(yè)對(duì)此持肯定看法，認(rèn)為只要企業(yè)主動(dòng)披露，海關(guān)就應(yīng)該不予處罰，否則就是對(duì)企業(yè)的不公正對(duì)待。個(gè)別企業(yè)甚至錯(cuò)誤認(rèn)為，企業(yè)主動(dòng)披露就是“自投羅網(wǎng)”。上述問(wèn)題反映出一些企業(yè)對(duì)于主動(dòng)披露的制度內(nèi)涵以及其與法律責(zé)任確定兩者之間的關(guān)系還缺乏正確認(rèn)識(shí)。應(yīng)該說(shuō)，主動(dòng)披露作為引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并主動(dòng)糾錯(cuò)、主動(dòng)報(bào)告的制度，其法律效果更多地體現(xiàn)為海關(guān)在作出處罰決定過(guò)程中量罰的考慮因素，但并不屬于法定的免責(zé)事由。《海關(guān)稽查條例》對(duì)于主動(dòng)披露所涉違法行為只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”；《稽查條例實(shí)施辦法》雖然對(duì)主動(dòng)披露的違法行為有“不予行政處罰”的規(guī)定，但不予處罰的行為必須符合“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果”的條件，而這正是《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定的不予行政處罰的情形。基于上述分析，我們可以得出以下結(jié)論：對(duì)于企業(yè)主動(dòng)披露的違規(guī)行為，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰，但不必然免責(zé)；只有符合《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定情形，方可不予處罰。
對(duì)于哪些情形屬于《行政處罰法》上述規(guī)定的不予處罰情形，海關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐予以明確和細(xì)化。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號(hào)公告就針對(duì)主動(dòng)披露的涉稅違規(guī)行為，明確了兩種情形海關(guān)依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定可以不予處罰。一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個(gè)月內(nèi)向海關(guān)主動(dòng)披露，并主動(dòng)消除危害后果的；另一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個(gè)月后向海關(guān)主動(dòng)披露，漏繳、少繳稅款占應(yīng)繳納稅款比例10%以下，或者漏繳、少繳稅款在人民幣50萬(wàn)元以下，并主動(dòng)消除危害后果的。需要注意的是，上述兩種情況均要求企業(yè)“主動(dòng)消除危害后果”，與《行政處罰法》所規(guī)定的不予處罰情形保持銜接。對(duì)于涉稅違規(guī)行為，“主動(dòng)消除危害后果”主要指補(bǔ)繳相關(guān)稅款，補(bǔ)辦有關(guān)海關(guān)手續(xù)，使涉案行為性狀回歸到合法狀態(tài)。
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還可享受哪些優(yōu)惠待遇或者鼓勵(lì)措施
海關(guān)對(duì)于主動(dòng)披露企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的覆蓋范圍，不僅局限于對(duì)其相關(guān)違法行為從輕、減輕或者不予處罰，還包括以下幾個(gè)方面：一是信用狀況記錄的特別處置。根據(jù)海關(guān)總署相關(guān)規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)披露且被海關(guān)處以警告或者50萬(wàn)元以下罰款處罰的行為，不作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。50萬(wàn)元罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)針對(duì)一般性質(zhì)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為做出的罰款處罰。二是減免滯納金。《稽查條例實(shí)施辦法》規(guī)定，對(duì)主動(dòng)披露并補(bǔ)繳稅款的進(jìn)出口企業(yè)，海關(guān)可以減免滯納金。企業(yè)補(bǔ)繳稅款的稅負(fù)義務(wù)不能因主動(dòng)披露得以免除，但因遲延履行稅負(fù)義務(wù)所產(chǎn)生的帶有懲戒性質(zhì)的滯納金，可以因企業(yè)主動(dòng)披露予以豁免。由此可見(jiàn)，主動(dòng)披露在一定程度上消除了企業(yè)因逾期履行納稅義務(wù)而產(chǎn)生的負(fù)面影響和不利后果。
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企業(yè)主動(dòng)披露是否會(huì)影響其信用等級(jí)
總體來(lái)看，企業(yè)主動(dòng)披露對(duì)其信用等級(jí)可能產(chǎn)生的影響更多的是積極的、正向的影響。正如我們?cè)谏弦粋€(gè)問(wèn)題中提到的，進(jìn)出口企業(yè)主動(dòng)披露且被海關(guān)處以警告或者50萬(wàn)元以下罰款處罰的行為，都不會(huì)作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。執(zhí)法實(shí)踐中，50萬(wàn)元的罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)對(duì)一般違規(guī)行為作出的罰款處罰。換言之，因企業(yè)主動(dòng)披露，海關(guān)對(duì)這類處罰決定在評(píng)定企業(yè)信用狀況中不予考慮，可以在很大程度上化解企業(yè)信用等級(jí)的下調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。但上述積極影響和作用是相對(duì)的、有限度的，企業(yè)主動(dòng)披露與信用等級(jí)下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)并不是完全“絕緣”。如果企業(yè)違規(guī)行為的罰款數(shù)額突破了50萬(wàn)元的“紅線”，即使有主動(dòng)披露情節(jié)，有關(guān)罰款決定也會(huì)納入信用記錄，對(duì)企業(yè)信用狀況以及信用等級(jí)的評(píng)定產(chǎn)生負(fù)面影響。
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主動(dòng)披露制度對(duì)于企業(yè)的根本價(jià)值是什么
主動(dòng)披露制度在幫助企業(yè)化解個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)、降低違規(guī)成本、消減負(fù)面影響等方面具有十分明顯的作用，但這就是該項(xiàng)制度的全部?jī)r(jià)值所在嗎？執(zhí)法實(shí)踐表明，絕大多數(shù)違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，涉案企業(yè)主觀上并無(wú)違反規(guī)定的故意，違規(guī)情事的發(fā)生往往是由于企業(yè)內(nèi)部管控機(jī)制不健全、部門(mén)銜接不順暢、合規(guī)審查不到位、員工能力不適應(yīng)等原因造成的。歸結(jié)為一點(diǎn)，就是管理問(wèn)題。而主動(dòng)披露制度的設(shè)計(jì)初衷和基本理念，就是引導(dǎo)、激勵(lì)、促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化自律管理、提升合規(guī)能力，通過(guò)健全完善與海關(guān)業(yè)務(wù)有關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)加強(qiáng)源頭治理和過(guò)程管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭，將其化解消除于萌芽階段，逐步由“主動(dòng)披露”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)可披露”，這應(yīng)該是主動(dòng)披露制度對(duì)企業(yè)的根本價(jià)值所在。
